沉船打捞一直是海事管理的难题之一。与打捞技术相比，巨额打捞费用的筹集和赔偿，显得更为困难，特别是在沉船所有人、经营人丧失支付能力时。建立沉船打捞强制保险制度和基金制度，以此解决打捞费用问题，已经不再是一个新鲜的话题。打捞基金的模式选择、适用范围、赔偿范围、赔偿条件等，都是迫切需要明确的问题。
设立沉船打捞基金的必要性
1.沉船危害。沉船不及时打捞，一是影响船舶航行安全，特别是沉没在狭窄水道、港口航道；二是损害海洋环境或相关利益,造成海洋环境的持续损害；三是可能影响海域使用或海底资源的开发利用。沉船具有较大的危害性，客观上要求尽早采取沉船抽油和打捞措施。
2.沉船打捞立法滞后。《中华人民共和国海上交通安全法》规定了沉船强制打捞的条件。沉船打捞的操作性立法主要是1957年《中华人民共和国打捞沉船管理办法》。该办法是计划经济的产物，从建国以来一直沿用至今，从未做过修改，已经不能适应当前的市场经济发展要求，无法有效解决沉船打捞费用的筹集和赔偿问题。
3. 沉船打捞面临的实践困难。沉船打捞费用巨大，沉船所有人或经营人常会丧失支付能力，特别是个体船舶所有人或经营人。另外，单船公司通常会凭借法人有限责任规避赔偿责任。
打捞作业单位的打捞费用常常得不到合理赔偿，甚至亏本，大大影响了打捞作业单位的积极性，也对海事管理机构的威信造成一定的负面影响。
4.沉船打捞基金的利益。建立沉船打捞基金的利益主要包括：一是可以保障打捞费用得到合理赔偿，甚至可以先行垫付部份打捞费用。海事主管机构和打捞作业单位不必因打捞费用问题而延误打捞作业的实施。二是分摊风险，减少沉船所有人或经营人的财务压力，避免发生沉船就破产的现象。三是降低船舶保赔协会的赔偿责任，取得保赔协会的支持，促进强制保险制度的顺利出台。另外，基金可以迅速积累处理沉船打捞的经验，为沉船打捞工作提供技术支持。
设立沉船打捞基金的可行性
1.设立基金符合立法趋势。沉船打捞有利于航行安全、海洋环境的保护，当然属于法律要重点保护的社会价值，符合法律的价值取向。《海安法》（修订稿）规定，国家建立船舶强制保险制度。船舶强制保险、海上打捞基金的管理规定，由国务院另行制定。可见，海上打捞基金立法具有可行性，并且已经成为立法趋势。
2.航运单位具有承受能力。基金的资金主要来源于船舶，航运单位能否承受由此增加的成本支出至关重要。与进出中国港口的船舶艘次及总吨位相比，沉船数量相对较小，符合强制打捞条件的沉船数量更小。选择合理的计算方法，可以将基金征收标准控制在航运单位可接受的范围之内。
3.保险机构的支持态度。保险机构不愿承保打捞费用的全部赔偿责任，希望将打捞费用的投保金额限制一定范围之内。离开保赔机构的支持，由打捞基金承担打捞费用的全额赔偿责任，会使基金无法有效运行。其原因是，一方面会大幅度增加基金的征收标准，另一方面会大大增加基金的财政压力。《残骸清除公约》也正是基于此而规定强制保险或经济担保证明的赔偿责任限于《1976年海事索赔责任限制公约》第6(1)(b)款规定的责任限额。
因此，强制船舶所有人或经营人参加保险，并允许保赔协会将赔偿责任限于《海商法》第十一章规定的责任限制金额，基金只承担超出前述限额之外的赔偿责任。这样不仅可以取得保险机构的支持，而且与《残骸清除公约》的制度架构保持一致。
设立基金应考虑的要素
沉船打捞基金的基本框架可以借鉴油污损害赔偿基金的做法，在此仅探析设立沉船打捞基金应考虑的几个特殊要素。
1.基金的构建模式。油污赔偿基金应选择信托基金模式，反对选择政府基金模式。其的理由主要有二个：一是，征收是公法意义上的概念，须以公益为目的，而油污基金的目的是为了赔偿油污受害人的损失。在政府基金模式下，政府作为国家的代表，是索赔主体之一，又是基金管理人，会影响基金赔偿的公正性。二是，政府基金模式下，油污受害人的索赔权得不到法律保障。
政府基金依托现有行政管理制度，具有设立快捷、管理方便、征收效果良好。这些优势对于基金设立和运行非常重要，尤其是在基金设立阶段。这是信托基金无法具备的。
至于申请人索赔权保护问题，反对意见的担心也具有一定的合理性。政府基金与政府机构不完全相同，其设立的核心目的是转移财产、管理财产，为公益服务。管理委员会在赔偿后能够以自己的名义通过诉讼方式进行追偿，那么受害人与基金管理委员会之间的赔偿争议，自然也可以通过诉讼解决。
为尽快设立有效的油污损害或打捞费用赔偿机制，适应实践需要，在现阶段选择政府性基金模式更为务实。基金管理委员会的性质、基金的赔付、追偿、监督管理等问题，可在基金征收和使用办法实施细则中加以明确。
2.基金适用的地理范围。为界定沉船打捞基金的适用范围，应充分考虑海上沉船打捞与内河沉船打捞的差异，如船舶大小、打捞难度、打捞费用数额、管理法规等多方面的差异。建议沉船打捞基金适用的地理范围限于我国管辖海域，包括专属经济区、毗连区、领海、内水，但不包括内河和上述管辖海域以外的其他海域。
3.与强制保险的关系。如前述，基金须与强制保险共同构建打捞费用赔偿机制。应允许保险机构限制其赔偿责任，但应要求保险机构至少承担《海商法》第十一章规定的责任限额。基金承担超过保险机构赔偿责任的部份。
4.与油污赔偿基金的关系。沉船载有燃油，有的还载有货油，因此沉船打捞过程中多要采取抽油等防污措施。由此产生的费用与沉船打捞费用常常难以区分。这些费用在油污赔偿基金和沉船打捞基金之间应如何分配？笔者建议，以费用产生的原因和目的来分担，无法区分的费用则由两个基金平均分担。
5.基金赔偿条件。凡发生污染或污染威胁，都必须采取措施。沉船打捞却不尽然，并非所有沉船都必须打捞。沉船打捞可以分为强制性打捞和商业性打捞。
强制保险和基金应为强制性打捞费用提供保障，自不待言。商业性打捞是沉船所有人或经营人基于打捞费用低于可获得的残值而主动采取的措施。沉船打捞费用由船舶所有人或经营人承担，沉船及货物残值应当首先冲抵打捞费用，并且打捞费用可以在行使船舶优先权所拍卖价款中先行拨付。在商业性打捞情形下，沉船所有人或经营人不应从沉船打捞强制保险或基金中获益，其损失可以通过船舶商业保险得到保障。另外，为了防止沉船所有人或经营人恶意打捞或夸大打捞费用，不合理地增加基金的运行成本和风险，应将沉船打捞强制保险和基金的赔偿限于强制打捞费用，而将商业打捞费用排除在外。
相关建议
沉船打捞基金是打捞费用赔偿机制所不可或缺的内容,也具有可行性。建议加快沉船打捞基金的立法，尽快为沉船打捞强制保险制度和基金制度提供法律基础。对于基金的设立，提出以下几点想法和建议。
1.借鉴油污基金的做法，设立与油污基金基本框架相同的沉船打捞基金。基金的组织机构、财务管理制度、基金征收方式、征收标准的计算方法、追偿制度等内容可以直接参照油污基金的做法。
2.基金采用政府性基金模式，并建立基金管理委员会负责基金的运行管理。
3.基金适用范围限于我国管辖的沿海水域，不包括内河和管辖以外的海域。
4.基金属于第二层次的补偿机制，须与沉船打捞强制保险制度相适应，仅承担超过强制保险责任部份的赔偿责任。
5.基金使用范围限于中国管辖的沿海水域内发生的沉船强制性打捞费用，包括沉船设标费用、打捞沉船费用、防污费用等。防污费用建议按照费用产生的原因和目的，在沉船打捞基金和油污基金之间进行分摊。
6.在申请人资格方面，凡是符合赔偿条件的单位和个人都可以作为申请人，包括海事管理机构、主动履行强制打捞义务的沉船所有人或经营人、打捞作业单位。
7.应允许通过诉讼方式来解决基金与申请人或相关方之间的争议。
8.沉船、危害、相关利益等术语的定义可以借鉴《残骸清除公约》的相关规定。
